Partenariato Pubblico Privato, stop del TAR per incompetenza RUP

Partenariato Pubblico Privato quale tool di governance urban, il TAR di Milano sblocca la riqualificazione di un centro sportivo comunale.

Una sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (TAR) pubblicata il 6 ottobre 2025, ha fatto chiarezza sul riparto di competenze interne alle amministrazioni comunali in materia di Project Financing a iniziativa privata.

Il caso riguarda il diniego opposto dal Comune di Milano a una proposta di Partenariato Pubblico Privato (PPP) per la riqualificazione e la gestione ventennale di un centro sportivo municipale in via Govone.

La pronuncia ha annullato il rigetto non per vizi di merito, bensì per un fondamentale difetto di competenza, stabilendo che la valutazione sull’interesse pubblico di una proposta di finanza di progetto non spetta al Responsabile Unico del Procedimento (RUP), bensì all’organo di governo dell’ente, la Giunta Comunale.

La decisione impone al Comune un riesame della proposta, evidenziando l’importanza del rigore procedurale nell’adozione di strumenti finanziari complessi e strategici per lo sviluppo urbano.

Il PPP come strumento di riqualificazione urbana

Il Partenariato Pubblico Privato (PPP) si configura, per le moderne amministrazioni, come una leva essenziale per la rigenerazione urbana e l’ammodernamento delle infrastrutture esistenti senza gravare interamente sulle casse pubbliche.

Nelle realtà metropolitane come Milano, la gestione e la riqualificazione dei centri sportivi comunali – patrimoni di notevole estensione (l’impianto in questione è di circa 8.800 mq) e rilevanza sociale – sono spesso affidate a operatori privati tramite concessioni.

Proprio in questo scenario, la società che gestisce da oltre vent’anni il Centro Sportivo di via Govone, la cui concessione è stata prorogata fino al 31 luglio 2026, ha presentato al Comune una proposta di Project Financing a iniziativa privata, ai sensi dell’art. 183, comma 15, del d.lgs. n. 50/2016 (il Codice degli Appalti applicabile ratione temporis).

L’obiettivo era ottenere una concessione ventennale per la progettazione definitiva ed esecutiva, il finanziamento, la riqualificazione e la gestione dell’impianto sportivo.

Presupposti bloccati e vizio sostanziale del rigetto

La proposta, esposta al Gruppo di Lavoro e al RUP, mirava a un partenariato complesso volto a superare l’attuale configurazione del centro, che include campi da tennis in terra rossa e in erba sintetica, aree dedicate a ufficio, bar/ristoro, spogliatoi e palestra.

A seguito dell’attività istruttoria, il RUP ha comunicato alla società proponente il rigetto della proposta con una nota protocollata il 24 luglio 2023.

Le motivazioni a sostegno del diniego si sono concentrate su due aspetti critici:

• carenza di innovatività e investimento sostanziale: è stato contestato che la proposta non offrisse “alcuna soluzione innovativa” e che si limitasse a un interesse al “mantenimento delle stesse condizioni d’uso senza l’apporto di un sostanziale investimento”,
• rischio di vantaggio ingiustificato: il Comune ha ravvisato l’assenza degli “elementi e i presupposti essenziali tipici del PPP” che potessero giustificare l’attribuzione del diritto di prelazione al gestore uscente, configurando altrimenti un “ingiustificato vantaggio competitivo”.

TAR, ruolo esclusivo della Giunta nella valutazione di pubblico interesse

La società ha impugnato l’atto di rigetto di fronte al TAR Lombardia, sollevando, tra gli altri motivi, l’eccezione di incompetenza dell’organo che ha emesso il provvedimento.

Per la tesi sostenuta dalla ricorrente, la decisione negativa, toccando la sfera di opportunità e interesse pubblico, non poteva essere assunta dal Direttore dell’Area, nella sua veste di RUP, bensì da un organo di governo.

Il Tribunale Amministrativo Regionale ha accolto la censura, ritenendola di natura “assorbente”, e ha annullato il provvedimento.

Il Collegio ha ricostruito con precisione il riparto delle funzioni, richiamando l’art. 48, comma 2, del TUEL (Testo Unico degli Enti Locali):

• esclusione del Consiglio Comunale: la valutazione di fattibilità e interesse pubblico non rientra tra le funzioni tassative e fondamentali riservate al Consiglio, la cui competenza si limita, in questi casi, all’inserimento dell’intervento nella programmazione dell’ente,
• competenza esclusiva della Giunta: spetta alla Giunta Comunale, in forza della sua competenza residuale, il vaglio finale sull’insussistenza dell’interesse pubblico alla proposta di project financing. Tale decisione investe infatti il merito amministrativo e un’amplissima discrezionalità sulla programmazione delle opere pubbliche e l’accoglimento della proposta,
• limite del RUP: il RUP, malgrado sia una figura chiave nel procedimento (anche con qualifica dirigenziale), deve limitare la propria attività alla fase istruttoria.

L’adozione di un atto di rigetto fondato sulla carenza di “innovatività” o sulla valutazione del “pubblico interesse” (profili che erano al centro del diniego) costituisce un illegittimo “sconfinamento” in un ambito di competenza riservata alla Giunta.

Il monito del TAR per la governance amministrativa

La sentenza in disamina non è solamente una vittoria procedurale per l’operatore privato, bensì un importante monito per la Pubblica Amministrazione.

Nell’era in cui l’efficienza e la velocità delle decisioni sono cruciali per la competitività delle città, il TAR ribadisce che l’accelerazione dei processi non può avvenire a scapito del corretto riparto delle competenze istituzionali.

Il Project Financing a iniziativa privata si articola in una struttura bifasica:

• una prima fase di valutazione discrezionale di fattibilità e pubblico interesse,
• una seconda fase (eventuale) di gara.

La valutazione negativa, che blocca l’intero processo prima della gara, è di natura prettamente politica e programmatica e richiede la massima legittimazione conferita dall’organo di governo collegiale.

L’annullamento del provvedimento di rigetto, che il RUP aveva motivato anche con la presunta mancanza di innovatività, riapre ora il dossier del Centro Sportivo di via Govone.

Il Comune di Milano, tramite i suoi uffici (Direzione Tecnica e Arredo Urbano Area Edilizia Socio-Assistenziale PPP e CCV), dovrà riesaminare la proposta.

La decisione finale spetterà ora alla Giunta Comunale, l’unica entità legittimata a valutare l’opportunità e l’interesse pubblico di un progetto da 20 anni per la riqualificazione di un bene strategico della città.

La trasparenza, l’efficienza e la legittimità degli atti procedurali restano i pillar fondamentali per il successo del Partenariato Pubblico Privato quale veicolo di sviluppo sostenibile e di smart governance.