Abuso d'ufficio, l'Italia dovrà reintrodurre il reato

Abuso d’ufficio, l’Europa spinge per nuove tutele penali contro l’abuso di funzioni. Dopo la recente abrogazione, potrebbe tornare nel codice penale italiano.

Il Parlamento europeo ha dato il via libera alla direttiva anticorruzione invitando gli stati membri a individuare fattispecie di casi di corruzione che devono essere qualificati come reati, ovvero che adottino le misure necessarie per fare in modo che “costituiscano reato determinate violazioni gravi della legge derivanti dall’esecuzione o dall’omissione di un atto da parte di un funzionario”. Una prospettiva che mette l’Italia in una posizione delicata, dopo la recente abrogazione dell’articolo 323 del codice penale, cancellato con l’obiettivo dichiarato di semplificare l’azione amministrativa, imponendo al nostro Paese di garantire una copertura penale effettiva per le condotte più gravi riconducibili all’esercizio illecito delle funzioni pubbliche.

La direttiva europea e gli obblighi per gli Stati

Si tratta di una direttiva anticorruzione che punta a rafforzare e armonizzare il quadro penale europeo con lo scopo dichiarato di creare un quadro armonizzato di diritto penale per prevenire e contrastare il fenomeno corruttivo.

La direttiva non si limita a raccomandazioni generiche, ma prevede obblighi precisi: gli Stati devono garantire che determinate condotte gravi siano adeguatamente sanzionate, anche sul piano penale, lasciando agli Stati un margine di scelta sulle modalità.

Non è necessario che il reato venga denominato “abuso d’ufficio”, si parla di “esercizio illecito di funzioni pubbliche”! Pur senza imporre una specifica denominazione del reato, la direttiva richiede che tali condotte risultino effettivamente punibili: deve esistere una norma che sanzioni chi utilizza il proprio potere per ottenere vantaggi indebiti o arrecare danni ingiusti, lasciando agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità nell’individuazione delle condotte penalmente rilevanti.

Il testo

Article 7 “Unlawful exercise of public functions”. Member States shall take the necessary measures to ensure that, where intentional, at least certain serious violations of law in the performance of or failure to perform an act by a public official in the exercise of that official’s functions constitute ▌criminal offences. Member States may limit the application of this Article to certain categories of public
officials. Traduzione non ufficiale: Articolo 7 “Esercizio illegittimo di funzioni pubbliche”. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che, laddove intenzionali, almeno alcune gravi violazioni di legge nell’esecuzione o nell’omissione di un atto da parte di un pubblico ufficiale nell’esercizio delle sue funzioni costituiscano reati penali. Gli Stati membri possono limitare l’applicazione del presente articolo a determinate categorie di pubblici ufficiali.

Lacuna normativa italiana

Con l’eliminazione dell’abuso d’ufficio, alcune condotte potrebbero non trovare una specifica collocazione autonoma, pur essendo in parte riconducibili ad altre fattispecie già esistenti. Non tutte, infatti, risultano agevolmente riconducibili ai reati più gravi come corruzione o concussione, almeno nelle ipotesi meno evidenti.

È proprio questo il punto critico evidenziato a livello europeo: l’assenza di una fattispecie intermedia è considerata da parte del dibattito giuridico un possibile elemento di criticità per l’effettività della tutela.

Il rischio infrazione

Se l’Italia non dovesse adeguarsi agli standard richiesti, la Commissione europea potrebbe avviare una procedura d’infrazione. Uno scenario possibile, che dipenderà dalle modalità di recepimento della direttiva, considerando l’attenzione crescente dell’Unione sui temi dello Stato di diritto e della trasparenza amministrativa.

Oltre alle possibili sanzioni economiche, la questione ha un peso politico significativo: riguarda la credibilità del sistema italiano nella lotta alla corruzione.

Le possibili soluzioni

Lo Stato italiano ora si trova davanti a tre opzioni:

reintrodurre una versione riformata del reato di abuso d’ufficio, nel rispetto del principio di determinatezza con confini più chiari e una maggiore tipizzazione delle condotte;
intervenire sui reati esistenti, ampliandone l’ambito applicativo;
creare una nuova fattispecie penale che possegga i requisiti dettati dalla direttiva europea.

Qualunque scelta dovrà comunque rispettare i criteri fissati dall’Unione: sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive.

Un equilibrio difficile

La partita è tutt’altro che chiusa.

Da un lato, resta l’esigenza, più volte richiamata dagli amministratori locali, di evitare un eccesso di pressione penale che rallenti l’azione della pubblica amministrazione.

Dall’altro, l’obbligo di garantire misure efficaci contro l’uso distorto del potere pubblico.

Il rischio è che l’abrogazione dell’abuso d’ufficio si riveli solo temporanea. E che, sotto la spinta europea, il legislatore italiano sia chiamato a intervenire nuovamente, anche attraverso una possibile riformulazione delle fattispecie esistenti o l’introduzione di nuove ipotesi di reato.

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