Spiagge, Cassazione chiude la porta ai balneari "esterni": inammissibile il ricorso contro l'Adunanza Plenaria

Balneari, chi non era parte del giudizio del Consiglio di Stato del 2021 non può impugnarlo in Cassazione. Le Sezioni Unite blindano il precedente sulla fine delle proroghe automatiche e indicano l’unica strada alternativa percorribile: l’opposizione di terzo.

Con l’ordinanza n. 14568 del 17 maggio 2026, le Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione hanno dichiarato inammissibile il ricorso proposto da 22 società titolari di concessioni demaniali marittime nel territorio di Rimini, che avevano tentato di impugnare direttamente in Cassazione la celebre sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 del 9 novembre 2021, quella che, applicando la direttiva europea sui servizi (la cosiddetta “Bolkestein”), aveva dichiarato illegittime le proroghe automatiche delle concessioni balneari e fissato la loro deadline al 31 dicembre 2023.

La decisione non entra nel merito della questione balneari, bensì pone un punto fermo di diritto processuale di notevole rilievo pratico: chi non era parte di quel giudizio non ha legittimazione a impugnarlo, e il rimedio eventualmente percorribile non è il ricorso per cassazione ma l’opposizione di terzo innanzi al medesimo giudice amministrativo.

Dalla Bolkestein alle proroghe, una storia infinita

Per comprendere il significato dell’ordinanza occorre ripercorrere brevemente la vicenda normativa e giurisprudenziale che l’ha originata.

La direttiva europea 2006/123/CE (nota come “Bolkestein” dal nome del commissario europeo che la promosse), recepita in Italia nel 2010, impone che le autorizzazioni all’esercizio di attività di servizi su risorse naturali scarse, tra cui le spiagge, siano assegnate mediante procedure competitive, aperte, trasparenti e non discriminatorie. In sostanza: le concessioni devono andare a gara.

Il legislatore italiano ha però a lungo resistito a questa impostazione. La legge di bilancio 2019 (n. 145/2018) aveva previsto la proroga automatica di tutte le concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative fino al 31 dicembre 2033. Una norma che, nelle intenzioni, avrebbe garantito la stabilità agli operatori del settore per oltre un decennio.

Il Consiglio di Stato, nella sua formazione più autorevole, l’Adunanza Plenaria, ha però tagliato corto nel novembre 2021, con le sentenze gemelle nn. 17 e 18: le proroghe automatiche contrastano con l’articolo 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea e con l’articolo 12 della direttiva Bolkestein, pertanto né i giudici né la pubblica amministrazione devono applicarle. Le concessioni in essere, ha stabilito la Plenaria, cessano di produrre effetti al 31 dicembre 2023, e qualsiasi ulteriore proroga legislativa sarebbe da considerarsi priva di effetti.

Il legislatore è poi intervenuto più volte, tramite la legge sulla concorrenza n. 118/2022 e col decreto Milleproroghe convertito dalla legge n. 14/2023, spostando i termini prima al 31 dicembre 2024 e poi, in presenza di ragioni oggettive che impedissero la conclusione delle gare, al 31 dicembre 2025. Ma il Consiglio di Stato ha continuato a ordinare la disapplicazione di queste proroghe, in coerenza coi principi affermati dalla Plenaria.

La mossa dei balneari riminesi, attaccare la sentenza-madre

Di fronte a una giurisprudenza amministrativa compatta che continuava a dar loro torto, i 22 operatori balneari riminesi hanno tentato una strada differente: anziché impugnare i singoli provvedimenti del Comune di Rimini, che nel dicembre 2023 aveva ridotto d’ufficio la durata delle concessioni al 31 dicembre 2023, in applicazione della sentenza della Plenaria, hanno deciso di attaccare direttamente la sentenza n. 17/2021 davanti alla Cassazione, denunciando un eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato.

La tesi sostenuta era suggestiva: l’Adunanza Plenaria, imponendo a giudici e pubblica amministrazione di disapplicare le leggi sulle proroghe e fissando autonomamente un termine di scadenza, avrebbe invaso le competenze del Parlamento e del Governo, sostituendosi al legislatore. Un’usurpazione di potere tale da giustificare, secondo i ricorrenti, il controllo della Cassazione per difetto di giurisdizione.

I ricorrenti ritenevano di avere un interesse “specifico e attuale” a impugnare la sentenza della Plenaria proprio in quanto la giurisprudenza amministrativa successiva vi si era conformata costantemente, rendendo di fatto impossibile ottenere tutela nei giudizi ordinari.

La risposta delle Sezioni Unite, tre ragioni di inammissibilità

Le Sezioni Unite hanno respinto il ricorso senza entrare nel merito, dichiarandolo inammissibile per tre ragioni distinte e autonome, ciascuna delle quali sarebbe da sola sufficiente a chiudere il caso.

Prima ragione, estraneità al giudizio

I ricorrenti non erano stati parti del processo definito con la sentenza n. 17/2021 dell’Adunanza Plenaria, né avevano svolto intervento in quel giudizio. Questa circostanza è, per la Cassazione, dirimente. La legittimazione all’impugnazione, che costituisce un potere processuale e non un’azione, può essere riconosciuta soltanto a chi abbia partecipato al grado di giudizio precedente. L’interesse che i ricorrenti vantavano non era un pregiudizio diretto prodotto dalla sentenza sulla loro posizione giuridica, bensì un pregiudizio di “mero fatto”, derivante dalla forza persuasiva del precedente sui giudici successivamente aditi. Un conto è essere vincolati da una sentenza come parte; altro è subire indirettamente gli effetti di orientamenti giurisprudenziali consolidati. Nel secondo caso, il rimedio non è il ricorso per cassazione.

Seconda ragione, rimedio sbagliato

Anche volendo ammettere che i ricorrenti fossero in qualche modo lesi dalla sentenza della Plenaria, il mezzo di impugnazione corretto non era il ricorso per cassazione. L’ordinamento processuale amministrativo prevede uno strumento specifico per chi voglia contestare una sentenza alla quale è rimasto estraneo: l’opposizione di terzo di cui all’articolo 108 del Codice del processo amministrativo (d.lgs. n. 104/2010), da proporre davanti al medesimo giudice che ha pronunciato la sentenza. La Cassazione ha lasciato impregiudicata la valutazione, rimessa al giudice dell’opposizione, circa la possibilità di ricondurre l’interesse dei ricorrenti a quello legittimante l’opposizione ex art. 404 c.p.c.

Terza ragione, tardività

Il ricorso era comunque tardivo. La sentenza impugnata è stata pubblicata il 9 novembre 2021; il ricorso è stato notificato il 29 febbraio 2024, ben oltre il termine lungo previsto dall’art. 92, comma 3, del Codice del processo amministrativo.

Ulteriore considerazione

Le Sezioni Unite hanno aggiunto una quarta considerazione: le censure mosse al ricorso erano già state valutate e respinte da una recente pronuncia delle stesse Sezioni Unite (n. 28959/2025), che aveva ritenuto inammissibile il ricorso per eccesso di potere giurisdizionale avverso una sentenza con cui il Consiglio di Stato aveva disapplicato una norma interna per contrasto con una direttiva europea non immediatamente esecutiva. Disapplicare una legge in contrasto con il diritto UE, ha rammentato la Corte, rientra nell’attività ermeneutica che è il “proprium” della funzione giurisdizionale: non è eccesso di potere, è esercizio normale della giurisdizione.

Cosa cambia in pratica, risvolti concreti per i gestori di spiagge

L’ordinanza n. 14568/2026 non modifica la sostanza del quadro normativo sul settore balneare, bensì produce effetti pratici rilevanti su plurimi piani.

La sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 17/2021 resta intoccata

A differenza della sentenza gemella n. 18/2021, cassata dalle Sezioni Unite nel 2023 per eccesso di potere giurisdizionale limitatamente alla parte sulle domande degli interventori, la n. 17/2021 non è stata impugnata nei termini da chi aveva partecipato al giudizio originario, e ora risulta definitivamente inaccessibile per i terzi estranei tramite ricorso in Cassazione. I principi che ne derivano (illegittimità delle proroghe automatiche, obbligo di gara, disapplicazione delle norme nazionali incompatibili) continuano a orientare la giurisprudenza amministrativa.

La forza del precedente giurisprudenziale non è però assoluta

Le Sezioni Unite hanno ricordato che il vincolo del precedente della Plenaria è “solo in via di fatto”: in un diverso giudizio, il giudice amministrativo potrebbe in linea teorica discostarsene, portando la questione nuovamente all’esame dell’Adunanza Plenaria o della Corte di Giustizia UE tramite rinvio pregiudiziale. Si tratta però di uno scenario molto difficile da percorrere in pratica, data la coerenza finora mostrata dalla giurisprudenza amministrativa.

L’opposizione di terzo rimane aperta, ma è uno strumento incerto

La Cassazione ha indicato l’art. 108 del Codice del processo amministrativo quale rimedio astrattamente disponibile per chi, estraneo al giudizio della Plenaria, ritenga di essere stato pregiudicato dalla sentenza. Tuttavia, la sua concreta praticabilità è dubbia: i presupposti dell’opposizione di terzo, che richiede un pregiudizio diretto e attuale, non mediato dalla forza persuasiva di un precedente, sono difficilmente configurabili per chi subisce solo gli effetti indiretti di un orientamento giurisprudenziale.

I procedimenti locali rimangono il terreno di battaglia principale

Per i gestori che intendono difendere le proprie concessioni, il fronte più utile resta quello dei giudizi davanti ai TAR avverso i singoli provvedimenti comunali di riduzione o mancato rinnovo delle concessioni, con la possibilità di sollevare questioni di costituzionalità o di richiedere rinvii pregiudiziali alla Corte di Giustizia UE sui profili ancora controversi (come quello degli indennizzi ai concessionari uscenti per le opere non amovibili, già affrontato dalla Corte UE nella sentenza AGCM del 20 aprile 2023).

Le spese del giudizio gravano sui ricorrenti

I 22 gestori riminesi sono stati condannati in solido al rimborso delle spese processuali in favore della Presidenza del Consiglio dei Ministri, liquidate in 12.000 euro complessivi, oltre al raddoppio del contributo unificato previsto per i ricorsi dichiarati inammissibili.

Porta chiusa, ma il cantiere balneari è ancora aperto

L’ordinanza delle Sezioni Unite è, in sostanza, una pronuncia di “porte chiuse” sul piano processuale: la strada del ricorso diretto in Cassazione contro la sentenza della Plenaria da parte di chi non vi aveva partecipato era, e resta, impercorribile.

Non è un giudizio sul merito della questione balneari, né un avallo definitivo all’impostazione della Plenaria del 2021.

Il dossier spiagge rimane tuttavia aperto sotto molti profili: la riforma organica delle gare non è ancora completata, la tematica degli indennizzi ai concessionari uscenti è irrisolto, e l’eventuale adozione di nuove proroghe legislative continuerà a essere oggetto di disapplicazione a opera dei giudici amministrativi, salvo che il legislatore non trovi una soluzione compatibile col diritto europeo.

Per i gestori degli stabilimenti balneari italiani, il messaggio dell’ordinanza appare il seguente: le scorciatoie processuali non esistono.

Il confronto con la direttiva Bolkestein si gioca nei procedimenti di gara e nei tribunali amministrativi, non in Cassazione.