Partenariato pubblico‑privato e continuità dei servizi: il TAR rafforza la discrezionalità dei Comuni nella fase di programmazione

Partenariato pubblico‑privato e continuità dei servizi: la sentenza del TAR Emilia‑Romagna chiarisce natura, limiti e impugnabilità degli atti preliminari di finanza di progetto, confermando la legittimità delle proroghe dei servizi pubblici essenziali

Con la sentenza n. 639/2026, il Tribunale amministrativo regionale dell’Emilia‑Romagna (Sezione II) ha affrontato una questione di grande rilievo per il sistema degli appalti pubblici e del partenariato pubblico‑privato (PPP), dichiarando inammissibile il ricorso proposto da da una S.r.l. contro un Comune.

Il giudizio riguardava una complessa procedura di finanza di progetto finalizzata alla gestione unificata e integrata di servizi pubblici strategici, tra cui illuminazione pubblica, impianti tecnologici, patrimonio immobiliare e sistemi di sicurezza urbana. La decisione contribuisce a delineare con maggiore chiarezza i confini tra programmazione amministrativa, concorrenza e tutela giurisdizionale.

Una procedura PPP strategica per la città

Il procedimento avviato dal Comune trova fondamento negli indirizzi approvati dal Consiglio comunale nel 2023, in attuazione del nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023), e mira a razionalizzare e innovare la gestione di una pluralità di servizi urbani ad elevato impatto economico e tecnico.

Gli ambiti inclusi nel progetto di PPP comprendono:

l’illuminazione pubblica e semaforica;
la gestione e manutenzione di impianti tecnologici;
la valorizzazione e conduzione del patrimonio immobiliare comunale;
i servizi di videosorveglianza e sicurezza;
l’efficientamento energetico e la riduzione dei consumi.

Si tratta, quindi, di una procedura ad alta complessità, inserita in una logica di governance urbana integrata, che giustifica, come rimarcato pure dal TAR, opzioni amministrative caratterizzate da un elevato grado di discrezionalità.

Dichiarazione di pubblico interesse, atto non ancora definitivo

Al centro del contenzioso vi era la deliberazione con cui la Giunta comunale aveva dichiarato di pubblico interesse una proposta presentata da un Consorzio in partnership con una company, individuandola come base potenziale per la successiva gara di concessione.

Tuttavia, la sentenza chiarisce che tale delibera:

non conclude la prima fase del partenariato pubblico‑privato;
è subordinata all’apporto di modifiche progettuali richieste dal Responsabile Unico del Progetto (RUP);
non attribuisce ancora lo status definitivo di promotore né consolida una posizione giuridica qualificata.

Per il TAR, ci si trova quindi di fronte a un atto endoprocedimentale, privo di immediata lesività e, come tale, non autonomamente impugnabile.

L’interesse a ricorrere e la nozione di lesività nel project financing

Uno degli aspetti più rilevanti della sentenza riguarda l’analisi dell’interesse a ricorrere nelle procedure di finanza di progetto.

Secondo il Collegio:

nella fase preliminare del PPP non si realizza un confronto concorrenziale pieno;
la valutazione delle proposte è volta principalmente a verificare l’opportunità e la rispondenza all’interesse pubblico, non a selezionare l’offerta migliore;
l’eventuale lesività per gli operatori economici concorrenti si manifesta solo con l’approvazione definitiva del progetto di fattibilità.

Fino a quel momento, ogni operatore resta titolare di una mera aspettativa, non tutelabile in sede giurisdizionale.

Proroga dei contratti, continuità del servizio quale interesse prevalente

Ulteriore aspetto della controversia afferiva alla proroga dei contratti in essere per alcuni servizi pubblici ritenuti non interrompibili.

Il TAR ha evidenziato che:

la proroga era stata già prevista e motivata da una deliberazione del Consiglio comunale del 2023;
tale atto non era stato tempestivamente impugnato;
la proroga è stata disposta in via temporanea ed eccezionale, nelle more di una procedura complessa.

La continuità di servizi come illuminazione, sicurezza e impianti tecnologici è stata ritenuta un interesse pubblico primario, idoneo a giustificare la prosecuzione dei rapporti contrattuali esistenti fino alla conclusione del PPP.

Convenzioni Consip e margini di scelta dell’amministrazione

La ricorrente aveva sostenuto, tra l’altro, che il Comune avrebbe dovuto aderire a convenzioni Consip alternative.

Su questo punto, il TAR è netto: anche in ipotesi di accoglimento del ricorso, non sarebbe stato possibile imporre all’amministrazione una determinata opzione contrattuale, trattandosi di valutazioni discrezionali rimesse alla autonomia dell’ente locale.

Un passaggio che rafforza ulteriormente il principio secondo cui la programmazione dei servizi pubblici rientra nella sfera di governo dell’ente, nei limiti della legittimità.

Accesso agli atti e tutela del know‑how

Ampio spazio viene dedicato anche al tema dell’accesso alla documentazione.

Per il TAR:

il Comune ha correttamente differito l’ostensione di alcuni documenti fino alla conclusione della fase istruttoria;
sono legittimi gli oscuramenti relativi a know‑how e dati sensibili;
l’accesso non può trasformarsi in uno strumento per anticipare il sindacato giurisdizionale su un progetto non ancora approvato.

Il bilanciamento tra trasparenza amministrativa e tutela della concorrenza deve tenere conto dello stato del procedimento.

Indirizzo rilevante per enti locali e operatori

La sentenza del TAR Emilia‑Romagna offre indicazioni chiare e operative:

delimita i confini dell’impugnabilità nella finanza di progetto;
rafforza la legittimità delle proroghe tecniche per servizi essenziali;
conferma l’ampia discrezionalità amministrativa nella fase di programmazione e selezione dell’interesse pubblico;
contribuisce a ridurre l’incertezza giuridica nelle procedure di PPP complesse.

Il pronunciamento è destinato ad avere effetti non solo sul caso trattato, bensì più in generale sul modo in cui le città italiane strutturano progetti di innovazione, transizione energetica e gestione integrata dei servizi urbani.